국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제4조 등 위헌소원

사 건 2018헌바92 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 제4조 등 위헌소원

청 구 인 윤○○

국선대리인 변호사 이병주

당 해 사 건 광주고등법원 2017누3716 국가유공자비해당결정처분취소

[주 문]

1. 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항 제6호, 제4조 제2항 중 제1항 제6호에 관한 부분 및 국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조 제2항은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

2. 청구인의 나머지 심판청구를 모두 각하한다.

[이 유]

1. 사건개요

가. 청구인은 1992. 12. 9. 해병대에 입대한 자로서 1994. 8. 31. 당직 사령의 지시로 대민지원업무에 참여하여 무연고 공동묘지의 벌초작업 중 예초기의 날에 튕겨 나온 돌조각에 눈을 맞아 오른쪽 눈을 실명하였고, 1994. 12. 31. 의병제대하였다. 청구인은 2004. 10. 11.경부터 2011. 8. 17.까지 7회에 걸쳐 국가유공자등록신청을 하였지만, 국가유공자 비해당 처분을 받았다.

나. 2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(이하 ‘국가유공자법’이라 한다) 및 같은 날 법률 제11042호로 제정된 ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’(이하 ‘보훈보상자법’이라 한다)은 보훈대상 중 국민으로부터 존경과 예우를 받아야 할 사람은 국가유공자로, 단순히 보상이 필요한 사람은 보훈보상대상자로 구분하여 예우 및 지원을 하도록 규정하였다. 이들 법률은 모두 2012. 7. 1.부터 시행되었다.

다. 청구인은 2012. 7. 11. 같은 사유로 다시 국가유공자 등록신청을 하여 국가유공자 비해당 처분을 받았으나, 이에 대하여 제기한 행정심판이 2014. 9. 30. 일부인용됨에 따라 보훈보상자법 상의 재해부상군경으로 인정되었다. 청구인은 2016. 4. 29. 다시 같은 사유로 재해부상군경에서 국가유공자법 상 공상군경으로 변경해 줄 것을 요구하는 국가유공자 등록신청을 하였으나, 광주지방보훈청장은 2016. 9. 22. 이 사건 상이가 국가 수호·안전보장 등과 직접적인 관련이 있는 직무수행 중 발병한 것이라고 인정하기 어렵다는 이유로 국가유공자 비해당 결정 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)를 하였다.

라. 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 1심에서 청구가 기각되었다(광주지방법원 2017. 4. 27. 선고 2016구단1298 판결). 청구인은 항소하여 항소심(광주고등법원 2017누3716) 계속 중, 국가유공자법 제4조, 제12조 제3항, 제12조 제4항, 부칙 제1조, 보훈보상자법 제2조 제1항, 제11조 제4항, 부칙 제1조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2017. 11. 24. 국가유공자법 제4조 제1항 제6호, 제4조 제2항, 부칙 제1조에 대한 신청은 기각되고, 나머지 신청은 각하되었다(광주고등법원 2017아4).

마. 청구인은 국선대리인을 통해 2018. 1. 25. 국가유공자법 제4조, 제12조, 부칙 제1조, 보훈보상자법 제2조 제1항, 제11조, 부칙 제1조에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항의 헌법소원심판을 청구하였다.

2. 심판대상

청구인은 국가유공자법 제4조, 제12조 전체를 심판대상으로 청구하였으나, 그 중 당해사건에서 문제되는 조항은 보상금의 지급대상으로 ‘공상군경’을 규정한 부분만이므로, 심판대상을 국가유공자법 제4조 제1항 제6호, 제4조 제2항 중 제1항 제6호에 관한 부분, 제12조 제1항 제1호 중 ‘공상군경’에 관한 부분으로 한정한다.

청구인은 또한 보훈보상자법 제2조 제1항, 제11조 전체를 심판대상으로 청구하였으나, 청구인이 문제 삼는 것은 재해부상군경에 관한 부분만이므로, 심판대상을 보훈보상자법 제2조 제1항 제2호, 제11조 제1항 제1호로 한정한다.

청구인은 구 국가유공자법에 따라 국가유공자 등록신청을 한 사람의 등록에 대해서만 종전 규정에 의하도록 하고, 등록신청을 마치지 않은 사람에게는 개정된 국가유공자법을 적용하도록 한 것이 위헌이라고 주장하므로, 심판대상을 국가유공자법의 시행일을 정한 국가유공자법 부칙 제1조에서 종전의 규정을 적용하는 경우에 관한 같은 법 부칙 제12조 제2항으로 변경한다(헌재 2019. 6. 28. 2018헌바189 참조).

따라서 이 사건 심판대상은 ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것) 제4조 제1항 제6호, 제4조 제2항 중 제1항 제6호에 관한 부분, ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’(2012. 2. 17. 법률 제11330호로 개정된 것) 제12조 제1항 제1호 중 ‘공상군경’ 에 관한 부분, ‘국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률’ 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호) 제12조 제2항, 구 ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’(2015. 12. 22. 법률 제13608호로 제정되고, 2020. 3. 24. 법률 제17116호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 제2호, ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’(2011. 9. 15. 법률 제11042호로 제정된 것) 제11조 제1항 제1호, ‘보훈보상대상자 지원에 관한 법률’ 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11042호) 제1조가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항(밑줄 친 부분) 및 관련조항의 내용은 다음과 같다.

[심판대상조항]

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정된 것)

제4조(적용 대상 국가유공자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국가유공자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 예우 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 예우를 받는다.

6. 공상군경(公傷軍警): 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역하거나 퇴직한 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 상이등급으로 판정된 사람

② 제1항 제3호부터 제6호까지, 제14호 및 제15호에 따른 국가유공자의 요건에 해당되는지에 대한 구체적인 기준과 범위는 다음 각 호의 사항 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정한다.

1. 전투 또는 이에 준하는 직무수행의 범위

2. 직무수행이나 교육훈련과 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와의 관련 정도

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2012. 2. 17. 법률 제11330호로 개정된 것)

제12조(보상금) ① 다음 각 호에 해당하는 사람에게는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 따라 보상금지급대상에서 제외되는 사람은 그러하지 아니하다.

1. 전상군경, 공상군경, 4·19혁명부상자, 4·19혁명공로자 및 특별공로상이자

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11041호)

제12조(등록에 관한 경과조치) ② 이 법 시행 당시 종전의 규정에 따라 국가유공자와 그 유족 또는 가족 및 종전의 제73조의2에 해당하는 사람이 되기 위하여 등록신청을 한 사람에 대한 등록에 관하여는 종전의 규정에 따른다.

구 보훈보상대상자 지원에 관한 법률(2015. 12. 22. 법률 제13608호로 개정되고, 2020. 3. 24. 법률 제17116호로 개정되기 전의 것)

제2조(적용 대상 보훈보상대상자) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 보훈보상대상자, 그 유족 또는 가족(다른 법률에서 이 법에 규정된 지원 등을 받도록 규정된 사람을 포함한다)은 이 법에 따른 지원을 받는다.

2. 재해부상군경: 군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 상이(질병을 포함한다)를 입고 전역(퇴역·면역 또는 상근예비역 소집해제를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하거나 퇴직(면직을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)한 사람으로서 그 상이정도가 국가보훈처장이 실시하는 신체검사에서 제6조에 따른 상이등급(이하 “상이등급”이라 한다) 으로 판정된 사람

보훈보상대상자 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11042호로 제정된 것)

제11조(보상금) ① 다음 각 호에 해당하는 사람에게는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 따라 보상금 지급대상에서 제외되는 사람은 그러하지 아니하다.

1. 재해부상군경

보훈보상대상자 지원에 관한 법률 부칙(2011. 9. 15. 법률 제11042호)

제1조(시행일) 이 법은 2012년 7월 1일부터 시행한다.

[관련조항]

국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률(2012. 2. 17. 법률 제11330호로 개정된 것)제12조(보상금) ① 다음 각 호에 해당하는 사람에게는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 따라 보상금지급대상에서 제외되는 사람은 그러하지 아니하다.

2. 재일학도의용군인 및 그가 사망한 경우 그 유족 중 선순위자 1명

3. 전몰군경, 순직군경, 4·19혁명사망자 및 특별공로순직자의 유족 중 선순위자 1명

4. 제1호에 해당하는 사람 중 대통령령으로 정하는 상이등급 이상으로 판정된 사람이 사망한 경우 그 유족 중 선순위자 1명

③ 제1항 제1호에 해당하는 사람(4·19혁명공로자는 제외한다)의 보상금은 상이등급별로 구분하여 지급한다.

④ 보상금의 지급수준은「통계법」제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시(告示)하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구(全國家口) 가계소비지출액 등을 고려하여 국가유공자의 희생과 공헌의 정도에 상응하게 결정하여야 한다.

⑤ 보상금은 월액(月額)으로 하고, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

보훈보상대상자 지원에 관한 법률(2011. 9. 15. 법률 제11042호로 제정된 것)

제11조(보상금) ① 다음 각 호에 해당하는 사람에게는 보상금을 지급한다. 다만, 이 법 또는 다른 법률에 따라 보상금 지급대상에서 제외되는 사람은 그러하지 아니하다.

2. 재해사망군경의 유족 중 선순위자 1명

3. 재해부상군경 중 대통령령으로 정하는 상이등급 이상으로 판정된 사람이 사망한 경우 그 유족 중 선순위자 1명

③ 제1항 제1호에 해당하는 사람의 보상금은 상이등급별로 구분하여 지급한다.

④ 보상금의 지급수준은 「통계법」 제3조 제2호에 따라 통계청장이 지정하여 고시하는 통계 중 가계조사통계의 전국가구 가계소비지출액 등을 고려하여 보훈보상대상자의 희생 정도에 상응하게 결정하여야 한다. 이 경우 제1항 제1호부터 제3호까지에 해당하는 사람의 보상금 지급수준은 각각 대통령령으로 정하는 바에 따라 「국가유공자 등 예우 및 지원에 관한 법률」에 따른 공상군경, 순직군경의 유족 또는 공상군경이 사망한 경우 그 유족이 받는 보상금의 70퍼센트 이상으로 한다.

⑤ 보상금은 월액으로 하며, 그 지급액, 지급방법, 그 밖에 지급에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

3. 청구인의 주장

청구인은 과거 구 국가유공자법이 시행될 당시 공무상 재해를 입었으므로, 국가유공자법이 2012. 7. 1.부터 불리하게 변경되기 전의 규정에 따라 보훈보상대상자가 아니라 국가유공자로 인정받아야 한다.

그럼에도 불구하고 구 국가유공자법 상의 국가유공자 중 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 없는 경우를 보훈보상대상자로 나누어 이들에게는 보상금의 70퍼센트만 지급하도록 제·개정된 내용의 국가유공자법, 보훈보상자법을 소급적용하도록 하는 심판대상조항들은 진정소급입법으로서 소급입법금지원칙을 위반하여 재산권을 침해하고, 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권에서 도출되는 정당한 보상을 받을 권리 및 명예권, 헌법 제11조의 평등권, 헌법 제32조 제6항의 상이군경 또는 국가유공자로서 보호받을 권리를 침해한다.

4. 적법요건에 대한 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원에 있어서는 법원에 계속 중인 구체적 사건에 적용할 법률이 헌법에 위반되는지 여부가 당해 사건의 재판의 전제로 되어야 한다. 이 경우 재판의 전제가 된다고 하려면 우선 그 법률이 당해 사건에 적용되는 것이어야 하고, 그 위헌 여부에 따라 당해 사건 재판의 주문이 달라지거나 재판의 내용과 효력에 관한 법률적 의미가 달라지는 경우여야 한다(헌재 2003. 5. 15. 2001헌바90).

이 사건 심판청구의 계기가 된 당해사건은 광주지방보훈청장의 청구인에 대한 국가유공자 비해당 결정 통지의 취소를 구하는 소송으로, 청구인이 국가유공자법 상 공상군경에 해당하는지 여부가 쟁점이 된다. 따라서 국가유공자법 상 공상군경 요건에는 이미 해당하는 자임을 전제로 하여 그에 대하여 보상금을 지급할 것을 규정한 국가유공자법 제12조 제1항 제1호 중 ‘공상군경’ 부분은 당해사건에 적용되는 법률조항에 해당하지 아니한다.

그리고 청구인은 이미 보훈보상자법 상 재해부상군경에는 해당된다고 인정된 상황이므로 재해부상군경의 요건 및 재해부상군경에 대한 보상금 지급에 관하여 규정하고 있는 구 보훈보상자법 제2조 제1항 제2호, 보훈보상자법 제11조 제1항 제1호, 같은 법 부칙 제1조는 당해사건 재판의 결론에 직접적인 영향을 미치지 아니한다(헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263 참조).

따라서 국가유공자법 제12조 제1항 제1호 중 ‘공상군경’에 관한 부분, 구 보훈보상자법 제2조 제1항 제2호, 보훈보상자법 제11조 제1항 제1호, 같은 법 부칙 제1조에 대한 심판청구는 모두 재판의 전제성이 없어 부적법하다.

5. 본안에 대한 판단

가. 국가유공자법 제4조 제1항 제6호 및 제4조 제2항 중 제1항 제6호에 관한 부분에 대한 판단

(1) 선례의 요지

헌법재판소는 국가유공자법 제4조 제1항 제6호 및 제4조 제2항 중 제1항 제6호에 관한 부분이 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단한 바 있고(헌재 2016. 12. 29. 2016헌바263; 헌재 2019. 6. 28. 2018헌바189), 그 이유의 요지는 다음과 같다.

『구 국가유공자법(2011. 9. 15. 법률 제11041호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항 제6호는 ‘공상군경’을 ‘군인이나 경찰·소방 공무원으로서 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입은 자’로만 규정하고 있었으나, 국가유공자의 요건이 지나치게 광범위하다는 비판이 제기되자, 국가유공자법을 개정하여 ‘공상군경’을 ‘군인이나 경찰·소방 공무원으로서 국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 교육훈련 또는 직무수행 중 상이를 입은 자’로 정하고, ‘국가의 수호·안전 보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행 중 상이를 입은 군인이나 경찰·소방 공무원’은 ‘재해부상군경’으로서 보훈보상자법에 따른 지원을 받도록 하였다.

군인이나 경찰·소방 공무원이 직무수행이나 교육훈련 중 상이를 입었다 하더라도, ‘국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 있는 직무수행이나 교육훈련 중 상이를 입은 자’와 ‘그렇지 아니한 자’는 국민으로부터 존경과 예우를 받아야 할 희생·공헌의 정도나 그에 대한 국민감정 등에 있어 큰 차이가 있으므로, ‘국가의 수호·안전보장 또는 국민의 생명·재산 보호와 직접적인 관련이 없는 직무수행이나 교육훈련 중 상이를 입은 자’를 국가유공자에서 배제하는 것이 현저히 불합리하다고 볼 수 없다.』

(2) 선례의 변경 필요성 여부

위 헌법재판소 선례를 변경할 정도의 특별한 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니하므로, 이 사건에서도 위 견해를 그대로 유지하기로 한다. 따라서 위 조항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

나. 국가유공자법 부칙 제12조 제2항에 대한 판단

(1) 선례의 요지

헌법재판소는 국가유공자법 부칙 제12조 제2항이 평등원칙에 위배되지 않는다고 판단한 바 있고(헌재 2019. 6. 28. 2018헌바189), 그 이유의 요지는 다음과 같다.

『법이 개정될 때에는 신법의 적용을 받는 사람과 그렇지 않은 사람 사이에 차별이 발생하므로, 입법자가 구체적 타당성과 법적 안정성을 비교형량한 후 경과규정을 통해 정책적으로 그 적용범위를 확정할 수밖에 없다. 국가유공자법 상의 국가유공자 등록은 권리취득요건 중 하나로서 등록하기 전의 상이군경의 지위는 단지 수급권 취득에 대한 기대이익을 가지고 있는 것에 불과하므로, 경과규정을 통하여 등록을 마친 경우에만 제한적으로 국가유공자로서의 지위를 유지하도록 하되 특별히 등록신청을 한 사람까지 등록한 것으로 보아 유리한 구법을 적용할 수 있게 한 입법자의 선택이 자의적이어서 현저히 불합리하다고 보기 어렵다. 유공과 보훈의 개념을 구별하는 국가유공자법 제4조 제1항 제6호가 종전의 제도에 대한 반성적 고려에 의한 것이라는 점에서도 이미 구법에 의하여 생긴 효력은 가능한 한 제한적으로 유지되는 것이 바람직하다.』

(2) 선례의 변경 필요성 여부

위 헌법재판소 선례를 변경할 정도의 특별한 사정의 변경이나 필요성이 있다고 인정되지 아니하므로, 이 사건에서도 위 견해를 그대로 유지하기로 한다. 따라서 국가유공자법 부칙 제12조 제2항은 평등원칙에 위배되지 아니한다.

다. 기타 주장에 대한 판단

청구인은 국가유공자법 제4조 제1항 제6호, 제4조 제2항 중 제1항 제6호에 관한 부분, 같은 법 부칙 제12조 제2항이 소급입법금지원칙을 위반하여 재산권을 침해한다고 주장한다. 그러나 국가유공자법의 보상금 등 각종 수급권은 법률에 의하여 비로소 인정되는 권리로서 보상금수급권 발생에 필요한 절차 등 법으로 정해진 수급권 발생요건을 갖추기 전에는 헌법이 보장하는 재산권이라고 할 수 없다. 국가유공자법은 일관하여 유공자 등록을 법상의 각종 예우 및 지원에 대한 수급권 취득의 요건으로 규정하고 있으므로, 직무수행 중 상이를 입었으나 국가유공자로 등록되지 않은 상이군경이 이후 국가유공자가 아닌 보훈보상대상자가 되었다고 하더라도 이는 단순한 기대이익을 상실한 것에 불과하고, 재산권이 침해된다고 할 수 없다. 따라서 위 주장에 대하여 더 나아가 판단하지 아니한다.

청구인은 위 조항들에 의하여 헌법 제32조 제6항이 규정한 우선적으로 근로의 기회를 부여받을 권리를 침해받았다고도 주장하나, 이는 청구인이 국가유공자임을 전제로 한 주장에 불과하다. 또한 헌법 제10조 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권에서 도출되는 정당한 보상을 받을 권리 및 명예권이 침해된다는 주장은 국가유공자 등록신청이 인용되지 않는 것이 부당하여 재산권이 침해된다는 주장과 다르지 않다. 따라서 이들 주장에 대하여 더 나아가 판단하지 아니한다.

6. 결론

그렇다면 이 사건 심판청구 중 국가유공자법 제4조 제1항 제6호, 제4조 제2항 중 제1항 제6호에 관한 부분, 같은 법 부칙 제12조 제2항은 모두 헌법에 위반되지 아니하고, 나머지 심판청구는 부적법하므로 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.